近日，国家新闻办公室举办了题为“中国经济高质量发展成效”的系列新闻发布会。国家发展和改革委员会副主任赵辰昕发表了讲话，他指出，回顾2024年，我国在绿色低碳转型方面取得了显著加速，发展的基调更加清晰。通过协同努力，我们在降碳、减污、扩绿和增长方面取得了新的积极成果：

•  一方面，我们出台了旨在加快经济社会全面绿色转型的指导意见，深入执行全面节约战略，稳步推进碳达峰和碳中和目标。特别是，我们推动了“两新”政策——即大规模设备更新和消费品以旧换新，这使得更多绿色、低碳、节能的设备和产品融入民众的生产生活，为便利民生作出了贡献。

• 另一方面，我们加快了重要生态系统保护和修复的重大工程实施步伐，颁布并实施了《生态保护补偿条例》，持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战。数据显示，2024年前三季度，我国地级及以上城市的细颗粒物（PM2.5）平均浓度同比下降了3.6%。

记者提问：目前，普遍观点认为，国际形势的变动可能对全球应对气候变化的合作带来不利影响。我想请问，这种形势是否会对中国推进绿色转型以及实现“碳达峰”和“碳中和”目标的决心和努力产生影响？关于2024年的工作进展，能否为我们做一概述？对于未来工作，有哪些具体的规划和安排？

国家发展和改革委员会副主任 赵辰昕：您所关注的中国绿色转型以及实现碳达峰和碳中和的决心与力度问题，我愿分享以下情况。习近平总书记明确指出，推进“双碳”目标，并非外界要求我们这样做，而是我们基于自身发展的需要，必须坚定不移地推进。我们坚信，推动经济社会全面绿色转型、实现碳达峰和碳中和，是促进高质量发展的根本要求。因此，我们将持之以恒、一以贯之地致力于这一目标的实现。同时，我们也积极参与全球环境与气候治理，通过实际行动向国际社会展现出中国“言出必行、行则必果”的坚定承诺。

遵循“双碳”目标任务的总体要求和政策体系布局，2024年，我们委员会与相关部门协作，推动绿色低碳发展取得了显著新进展和新成效。具体表现在以下五个方面：

一是加速推进绿色转型。我们出台了旨在加快经济社会全面绿色转型的指导意见，并连续推进了近200项具体措施。发布了绿色低碳转型产业指导目录，推广了112项绿色技术和47个绿色低碳先进技术示范项目。

二是大力实施节能降碳。我们制定了节能降碳两年行动方案，发布了7个行业的节能降碳专项行动计划，并开展了一系列富有成效的行动。预计全年能耗强度将下降3%以上，超额完成年度目标任务。

三是加快建立能耗双控向碳排放双控全面转型的新机制。我们全面推进地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等工作，推动相关部门出台了194项“双碳”领域的国家标准，指导地方逐步建立碳排放预算管理制度。

四是持续加强资源节约和生态环境保护。我们出台了粮食节约和反食品浪费、发展节水产业、废弃物循环利用等政策，并安排了超过600亿元的政府投资，支持环境基础设施、“三北”等生态系统保护和修复重大工程建设。同时，出台了《生态保护补偿条例》，中央和地方年均生态保护补偿资金增加至近3000亿元。

五是全力推进“两新”工作。2024年，我们安排了3000亿元超长期特别国债以支持“两新”项目。截至2024年前11个月，全国设备工器具购置投资同比增长15.8%，对总投资增长的贡献率达到65.3%。在以旧换新活动中，超过60%的消费者选择购买新能源汽车，推动新能源乘用车国内市场渗透率连续6个月超过50%。

2025年，我们迎来了习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”理念二十周年，同时也是我国作出“双碳”目标重大宣示的五周年。国家发展改革委将与各方携手，以“双碳”目标为引领，持续协同推进降碳、减污、扩绿、增长四大任务，加速推动经济社会全面绿色转型。

具体工作部署如下：

一是坚决打好能耗双控收官战，确保“十四五”目标任务的圆满完成。

二是前瞻性规划“十五五”碳达峰行动，研究制定综合评价考核体系，推动国家碳达峰试点项目，加速建设一批零碳园区。

三是进一步完善财税、金融、投资、价格等政策和标准体系，为绿色低碳产业的健康发展提供有力支持。

四是持续提升环境基础设施建设水平，实施生态系统保护和修复的重大工程，深入探索生态产品价值实现的机制。

五是推动“两新”工作取得更为显著的成效。正如袁达同志所发布的重大信息，我在此再次强调，2025年，“两新”政策将扩大资金规模、拓宽覆盖范围、优化实施策略、增强撬动效应。我们将与相关部门通力合作，通过实际行动，确保广大人民群众和众多企业能够深入了解并享受到政策红利。

在“十四五”规划圆满收官、碳达峰碳中和目标进入关键阶段的背景下，中国正式迈入“十五五”时期。这一阶段不仅是实现碳达峰的冲刺期，更是实现碳中和目标的奠基期。为确保“十五五”期间碳排放控制目标的科学性、可操作性和可持续性，国家和地方政府正加快构建以碳排放强度为核心的双控制度体系，并逐步将碳排放指标纳入国民经济和社会发展规划。本文将围绕“十五五”时期碳排放、碳中和与新能源发展的指标体系确立与设定，从政策导向、指标设定、实施路径等方面进行深入探讨。

确立“十五五”规划指标体系的背景与意义

“十五五”时期是中国实现碳达峰碳中和目标的关键阶段。根据《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（2024年8月国务院办公厅发布），国家将实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性指标，不再将能耗强度作为约束性指标。这一政策导向标志着我国从“能耗双控”向“碳排放双控”的全面转型。

同时，国家发改委提出，到2025年，碳排放统计核算体系将进一步完善，一批行业企业碳排放核算相关标准和产品碳足迹标准将出台实施，国家温室气体排放因子数据库基本建成并定期更新。这为“十五五”时期在全国范围内实施碳排放双控奠定了坚实基础。

“十五五”时期碳排放指标体系的设定原则

在“十五五”时期，碳排放指标体系的设定需遵循以下几个核心原则：

科学性与前瞻性：碳排放指标的设定应基于科学的碳排放预测模型和区域经济发展特点，既要考虑当前产业结构和能源结构，也要为未来绿色低碳转型预留空间。例如，上海市在《2025年碳达峰碳中和及节能减排重点工作安排》中提出，要科学确定和分解市、区两级节能目标，并研究制定“十五五”碳排放双控考核办法。

系统性与协同性：碳排放指标体系的构建应与能源、工业、交通、建筑等多个领域的发展规划相衔接，形成“一盘棋”的发展格局。

例如，浙江省提出将碳排放强度降低指标纳入全省和各设区市国民经济和社会发展“十五五”规划，完善重点领域和行业碳达峰实施方案。

差异化与灵活性：不同地区、不同行业在碳排放强度和总量控制方面应有所差异。

例如，宁夏回族自治区提出，将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性指标，不再将能耗强度作为约束性指标，并研究制定我区碳达峰碳中和有关行动方案。同时，新兴领域和成长产业应更加突出强度和绩效指标，增强目标灵活性。

可操作性与可评估性：碳排放指标体系应具备可操作性和可评估性，便于地方政府和企业进行目标分解和绩效考核。例如，上海市提出，将“双碳”工作相关指标纳入各管理局（管委会）、各镇经济社会发展综合评价体系，进一步完善评价指标体系和评价考核制度。

“十五五”时期碳中和目标的实现路径

为实现“十五五”时期的碳中和目标，国家和地方政府正在从以下几个方面着手：

产业结构优化：推动传统产业绿色低碳转型，发展新兴产业和绿色低碳产业。例如，上海市提出，要深入推进工业通信业领域碳达峰、加速推动交通领域绿色低碳转型。同时，浙江省提出，要构建绿色低碳工业体系，力争工业领域二氧化碳排放量在2030年前达峰。

能源结构转型：加快构建以风能、太阳能为主体的新型电力系统，实现终端用能的高比例电气化。

例如，国家能源研究所提出，到2035年，全社会用电量将达到16.3亿千瓦时，其中可再生能源将成为主体电源。同时，宁夏回族自治区提出，要推进煤电、煤化工、钢铁、有色、水泥、合成氨、炼油等行业节能降碳专项行动。

技术创新与能力建设：加强碳排放核算、监测、统计能力的建设，推动碳足迹管理体系和产品碳标识认证制度的建立。

例如，国家发改委提出，要健全煤炭清洁高效利用机制，加快规划建设新型能源体系。同时，上海市提出，要构建碳排放测算分析模型，加强碳排放预算执行动态监测。

市场机制与政策支持：完善碳市场交易制度，推动碳排放权交易、碳汇交易等市场化机制的建立。

例如，国家发改委提出，要健全碳市场交易制度、温室气体自愿减排交易制度。同时，上海市提出，要探索建立重点单位碳排放管理、碳排放审查机制等制度。

“十五五”时期新能源发展的指标体系

在“十五五”时期，新能源发展将成为推动碳达峰碳中和目标实现的重要支撑。国家和地方政府正在从以下几个方面构建新能源发展的指标体系： 

非化石能源消费比重：到2030年，非化石能源消费比重将达到25%左右，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上。同时，国家提出，到2035年，制氢用电量将达到2.5万亿千瓦时，占全社会用电量15.2%；到2060年进一步增加至4.5万亿千瓦时，占比达到22.1%。

新能源产业布局：推动新能源产业链的完善和发展，特别是在光伏组件、动力电池、新能源汽车、智慧电网等领域巩固技术和产业优势。同时，国家提出，要加快构建新型能源体系，实现终端用能的高比例电气化。

绿色低碳技术突破：推动绿色低碳技术的突破，特别是在碳捕集、碳封存、碳利用等技术方面取得关键进展。例如，国家发改委提出，要推动绿色低碳技术取得关键突破，绿色生活方式成为公众自觉选择。

区域协调发展：推动区域协调发展，建立区域碳排放目标评价考核制度，合理分解碳排放双控指标。

例如，宁夏回族自治区提出，要研究制定我区碳达峰碳中和有关行动方案，提出碳达峰时序进度、发展路径、政策举措和重大项目建设。同时，浙江省提出，要建立碳排放预算管理制度，构建碳排放测算分析模型。

 

“十五五”时期是中国实现碳达峰碳中和目标的关键阶段。通过构建科学、系统、可操作的碳排放指标体系，推动产业结构优化、能源结构转型、技术创新和市场机制完善，中国将为实现碳中和目标奠定坚实基础。同时，新能源的发展将成为推动绿色低碳转型的重要引擎。未来，随着碳排放双控制度的全面实施，中国将在全球气候治理中发挥更加重要的作用，为全球应对气候变化作出更大贡献。